As notícias dos últimos dias envolvendo a Operação Disclosure, da Polícia Federal (PF), que mirou na antiga cúpula do Grupo Americanas, trouxeram à tona desafios e limites da regulamentação do mercado financeiro no país. Especialistas ouvidos pela Agência Brasil e o próprio órgão regulador estatal reconhecem fatores que impedem o melhor acompanhamento de balanços contábeis e governanças de grandes companhias.

Entre os aspectos apontados pelos entrevistados, estão a necessidade de um equilíbrio entre regulamentação estatal e do próprio mercado; conflitos de interesses que minam a autorregulação; sofisticação de fraudes empresariais, com um “time” estruturado para manipular dados; e orçamento inadequado e falta de pessoal no quadro de funcionários do órgão regulador estatal.

Os investigados pela Disclosure, entre eles o ex-CEO (diretor executivo) Miguel Gutierrez e a ex-diretora Anna Cristina Ramos Saicali são suspeitos de envolvimento no escândalo fraudulento que levou a um rombo de mais de R$ 40 bilhões na companhia.

À época em que a fraude ganhou visibilidade, as ações da companhia, um dos principais nomes do varejo nacional, despencaram mais de 90%.

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CVM

A regulamentação estatal é exercida pela Comissão de Valores Mobiliários (CVM). É função da autarquia, ligada ao Ministério da Fazenda, fiscalizar as atividades e os serviços do mercado de valores mobiliários, bem como a veiculação de informações relativas ao mercado, às pessoas que dele participam e aos valores nele negociados, e impor penalidades aos infratores.

A Comissão de Valores Mobiliários reconhece que o orçamento da autarquia não é o ideal. Atualmente, a dotação orçamentária é de R$ 330 milhões, sendo que R$ 300 milhões são comprometidos com encargos fixos, como pagamento de funcionários ativos e aposentados. Sobram R$ 30 milhões para despesas discricionárias, como investimentos.

“A CVM entende que o cenário orçamentário ideal seria a autarquia poder utilizar os recursos oriundos da taxa de fiscalização cobrada aos regulados para o financiamento da entidade”, diz a autarquia em nota enviada à Agência Brasil.

Essa taxa gera uma arrecadação que ultrapassa R$ 1 bilhão por ano. Além disso, multas e contrapartidas cobradas dos regulados rendem em torno de R$ 1 bilhão. No entanto, explica a autarquia, os recursos vão para a conta única do Tesouro Nacional, ficando a CVM apenas com o orçamento de R$ 330 milhões.

Além da questão orçamentária, a CVM reconhece que “a principal carência está relacionada à insuficiência do quadro de pessoal autorizado em lei”.

Para tentar resolver a questão, a comissão informa que tem feito esforços junto aos órgãos centrais do Executivo “para que seja enviado ao Congresso Nacional o Anteprojeto de Lei de Fortalecimento da CVM, que inclui, entre outras iniciativas, o aumento do quadro de pessoal.

O órgão regulador enfatiza que reconhece o trabalho do governo federal em prol da autarquia no último ano e meio, com a autorização de concurso público – que não é realizado desde 2014 – e ampliação do orçamento discricionário.

Estado e mercado

O professor Luís André Azevedo, da Escola de Direito da Fundação Getulio Vargas São Paulo (FGV Direito/SP), explica que, além da regulação realizada pela CVM, o mercado de capitais no país tem a contraparte das próprias empresas, a chamada autorregulação.  

Sobre a CVM, ele avalia que uma das principais frentes de atuação é o combate à prática de insider trading (uso de informações privilegiadas para comprar ou vender ações a fim de obter ganhos), um dos crimes investigados no episódio Americanas.

“O Brasil sempre teve uma regulação estatal muito boa, firme. A CVM esbarra em um problema de falta de orçamento, de recursos, mas regula e fiscaliza muito bem o mercado”, considera.

Na autorregulação das corporações, explica Azevedo, os controles são realizados por departamentos específicos dentro das próprias companhias. “Autorregulação significa dizer que o Estado e a sociedade confiam que as empresas vão criar mecanismos internos para prevenir fraudes, por meio da chamada governança corporativa”, avalia.

“No caso das Americanas, ficou claro que esses controles internos eram insuficientes”, adverte.

Fraude estruturada

O professor do Instituto Brasileiro de Mercado de Capitais (Ibmec) Gilberto Braga explica que, normalmente, fraudes contábeis são descobertas durante procedimentos aleatórios e revisão de auditorias. “Normalmente têm um caráter mais limitado.”

No caso do Grupo Americanas, ele faz a ressalva de que havia um time estruturado para esconder as irregularidades. “Os instrumentos de controle, de uma forma geral, são para processos e para pessoas, não para uma quadrilha. Então, [a fraude] fica muito mais difícil de ser identificada”, disse à Agência Brasil.

Braga lembra que as investigações em curso indicam a existência de um grupo de alto escalão, com pessoas de nível gerencial participando da “maquiagem” dos números.

O economista considera que, apesar de sistemas de detecção de fraudes terem falhado, não é possível apontar de quem é a culpa. “O sistema de governança corporativa das Americanas era muito elogiado e, no papel, era perfeito.”

“Cada órgão, seja regulador, auditor, órgãos internos de governança da companhia, como os conselhos de administração fiscal e de auditoria, atuavam dentro do que é a regra legal da companhia. É bastante provável que eles tenham sido enganados como os acionistas e o mercado.”

Sobre todo o escândalo, a atual diretoria das Americanas tem dito que “foi vítima de uma fraude de resultados pela sua antiga diretoria, que manipulou dolosamente os controles internos existentes”.

Na opinião do professor, nunca se pode dizer que não existem fraudes em grandes corporações, mas ele considera o caso das Americanas “fora da curva”, e diz que nada sugere que possam ocorrer episódios semelhantes. “Não é provável.”

Apesar de não ser algo comum, Braga destaca que o evento que mexeu com o mercado financeiro brasileiro no começo de 2023 deve ser estudado para que sirva de aprendizado e aprimoramento das práticas empresariais.

Conflito de interesses

O economista lembra que o grupo controlador das Americanas era reconhecido por ser extremamente ousado e ofensivo em relação ao atingimento de metas, cobrança de resultados e recompensa para funcionários. “É necessário que estruturas de governança sejam muito mais rígidas em empresas com esse perfil”, avalia.

Braga lembra que, durante anos, os executivos foram recompensados com bônus financeiros em ações da própria companhia, cultura que servia de incentivo para as práticas irregulares. “Era uma corrida pela performance e pelas recompensas”, define.

Ao apontar questões pertinentes à autorregulação exercida pelas companhias, Luís André Azevedo, da FGV Direito SP, joga luz na questão dos conflitos de interesses, que podem causar problemas graves.

“A empresa vai ter incentivos para criar regras que impeçam comportamentos nocivos ou vai ter incentivos para, pelo contrário, permitir comportamentos nocivos que tragam ganhos extremos em curto prazo”, questiona.

Na visão de Gilberto Braga, os executivos das Americanas seguiam com a fraude e mantinham a expectativa de reversão nos negócios. “Eles foram cada vez mais aumentando a aposta e a fraude, e não conseguiram reverter ao longo dos anos”. O professor compara a situação com a da pessoa que, seguidamente, contrai empréstimos para pagar dívidas anteriores. “Chega um momento em que não tem mais condições de reverter a situação.”

Ele assinala que os controladores do Grupo Americanas tinham a opção de renovar o mandato dos executivos responsáveis pelas fraudes, mas que não chegavam a esse ponto, porque, encobrindo números reais, era possível entregar resultados positivos. “Isso gerava uma aprovação generalizada de acionistas e controladores”. Segundo Braga, era uma diretoria que tinha boa reputação perante o mercado.

“A maioria quase absoluta das empresas mantém executivos que têm bom desempenho. Em tese, não haveria nenhum indício para sugerir a troca da diretoria.”

Auditorias

A autorregulação do mercado conta também com auditorias independentes. A PricewaterhouseCoopers (PwC) e a KPMG, duas empresas que fizeram a auditoria de contas das Americanas entre 2017 e 2022, negam ter cometido falhas.

Em depoimento na Comissão Parlamentar de Inquérito (CPI) das Americanas na Câmara dos Deputados, em agosto de 2023, o sócio da PwC Fábio Cajazeira Mendes classificou as fraudes como “de difícil detecção”.

“Em se confirmando a falsificação de documentos, a omissão deliberada no registro de operações, a prestação intencional de falsas representações aos auditores e o conluio de pessoas de diversas áreas da companhia, estará caracterizada uma fraude de gestão de difícil detecção, baseada em má conduta flagrante e intencional por parte da administração, incluindo [as áreas] comercial, financeira, tesouraria e contábil, com participação de, pelo menos, sete diretores executivos e dezenas de pessoas”, declarou aos deputados.

A sócia da KPMG, Carla Bellangero, contou que chegou a emitir cartas extraordinárias de controle externo em 2019, mas o contrato com a Americanas foi encerrado meses depois. “Os riscos estavam divulgados e eram de conhecimento da diretoria, do Conselho Fiscal, do Comitê de Auditoria e da maioria do Conselho de Administração. As auditorias nada têm a ganhar com as fraudes, ao contrário, são vítimas dessa situação”, disse.

Movimento pendular

Luís André Azevedo explicou que o Brasil e o mundo vivenciam movimentos pendulares, ora mais regulamentação do estado, ora menos. Ele acredita que a eclosão do caso Americanas pode ser um “divisor de águas” que fortalecerá a regulamentação estatal.

Como exemplo, ele lembra a profunda crise do subprime (crédito imobiliário duvidoso) iniciada nos Estados Unidos em 2007 e 2008, que se espalhou pelo mundo. À época, havia pouca intervenção regulatória do governo americano, explica o professor. “Depois veio uma reforma que recrudesceu a regulação”, acrescenta.

No Brasil, com o episódio Americanas, Azevedo enxerga “uma crise de governança”. “Olhando para a frente, a gente pode esperar um movimento de aumento de normas, aumento da fiscalização do Estado, um pouco mais desse poder de polícia regulatória”, emenda o especialista.

Equilíbrio da regulação

Na visão de Azevedo, apesar do escândalo recente da rede varejista, desde a década de 90, o Brasil atravessa um período de crescente regulação estatal e, agora, pode estar se aproximando de um “incremento” desses mecanismos.

O professor defende que a ideia de que o mercado regula por si só é uma falácia, pois existem as chamadas “falhas de mercado”. Há necessidade de participação do Estado. No entanto, Azevedo afirma que as políticas regulatórias precisam ser feitas de forma que não sejam um custo adicional à atividade empresarial.

“A gente tem que ter cuidado para não jogar fora a água suja com o bebê dentro. A estratégia regulatória tem que ser um pouco mais desenvolvimentista, no sentido de permitir inovação, desenvolvimento e crescimento, sem criar um ônus exacerbado para as companhias. Uma regulação cuidadosa”, descreve.

Para Azevedo, a busca de um “nível ótimo” de regulamentação vai permitir o desenvolvimento do mercado de capitais do país, que considera “muito pequeno para o tamanho do país. Deveria ser algo muito mais desenvolvido, e muita regulação pode sufocar esse crescimento”.

O mercado de capitais brasileiro é acessado não só por grandes instituições, como bancos, mas também por pequenos investidores individuais. Muitas vezes associado como uma seara meramente especulativa, o mercado de capitais, ou seja, negociação de ativos financeiros, como ações de empresas, é uma fonte de capital para empresas, que podem utilizar os recursos para investimentos, favorecendo a criação de emprego e renda.

CVM

O professor Azevedo chama ainda a atenção para uma das limitações do radar da CVM: a comissão depende de informações prestadas pelas empresas para poder realizar a fiscalização e tomar decisões. Não é que a CVM não imponha regras de transparência, que existem, embora a gente sempre vá depender da informação oriunda do núcleo duro da companhia.

Esse método de atuação integra o princípio do full and fair disclosure (divulgação completa e justa, na tradução livre). Segundo a CVM, a atuação com base no regime informacional é assim no Brasil e nos principais países.

A comissão detalha que o trabalho de supervisão e fiscalização tem base em dois pilares: “espontâneo, por meio do Plano de Supervisão Baseada em Risco (SBR), elaborado pelas áreas técnicas; e por demanda, no qual há a fundamental participação do investidor, denunciando potenciais indícios de irregularidades por ele observadas”. Ou seja, mesmo que não seja provocada por terceiros, a CVM pode iniciar investigações.

Sobre o caso Americanas, a autarquia diz que “não comenta casos específicos”. No entanto, no site da comissão estão relacionados mais de 20 processos administrativos que foram abertos para apurar irregularidades.

A página registra que “caso venham a ser formalmente caracterizadas infrações, cada um dos eventuais responsáveis será devidamente responsabilizado com a aplicação e o rigor da lei”.

Alerta para investidores

Entre os serviços realizados pela CVM está o alerta aos investidores sobre a saúde financeira e transparência das companhias. Na última quarta-feira (3), a comissão divulgou que o Grupo Americanas está considerado inadimplente junto ao órgão, porque deixou de enviar, há mais de três meses, pelo menos um desses formulários: de Demonstrações Financeiras Padronizadas (DFP), de Informações Trimestrais (ITR) ou de Referência (FRE).

“No documento, a Superintendência de Relações com Empresas (SEP) alerta os investidores e o público em geral sobre a importância de considerar essas informações em suas relações com as companhias citadas ou em suas decisões de investimento”, diz o comunicado.

A Agência Brasil pediu comentários ao Grupo Americanas sobre a inclusão na lista de inadimplentes, mas não recebeu retorno até a conclusão desta reportagem.

Novo Mercado

Outra iniciativa de autorregulação do mercado de capitais é o selo Novo Mercado da B3, empresa que opera a bolsa de valores de São Paulo. Lançada em 2000, a listagem reúne companhias que têm, na definição da B3, “padrão de governança corporativa altamente diferenciado”.

Em teoria, a Novo Mercado identifica as companhias mais transparentes e com melhores governanças entre as cerca de 450 listadas na B3, o que passa a ser um atrativo na hora em que investidores escolhem empresas para investir.

O Grupo Americanas era listado no Novo Mercado até 8 de novembro de 2023, quando foi suspenso pela B3. Além da retirada, 22 integrantes da diretoria, do conselho de administração e do comitê de auditoria do grupo foram multados.

Entre as determinações do Novo Mercado não cumpridas, estão a falta de efetiva observância da política de gerenciamento de riscos. A exclusão foi realizada após o pedido de recuperação judicial da companhia e não impossibilita a compra e venda de ações.

O que se espera do mercado de capitais, diz Azevedo, é que as companhias tenham incentivos para que se interessem em divulgar informações adequadas, porque seriam recompensadas, ou seja, teriam o reconhecimento de empresas transparentes. “Mas o que vemos é que as companhias acabam ocultando informações. Então, voltamos àquele problema: como é que o regulador vai agir se ele não tem a informação?.”